Entre 2012 y 2015, el fisco no logró agenciarse de Q6 mil 934 millones que se supone generarían las reformas, según datos derivados del análisis de varios centros de investigación y de información de las autoridades de finanzas consultadas por Prensa Libre.
Este dato no incluye las evasión o elusión fiscal, debido al debilitamiento de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) en el mismo plazo.
El primer paquete de cambios fiscales se aprobó en enero del 2012 con una nueva ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR), controles del Impuesto al Valor Agregado (IVA), aumento del cien por cien en el Impuesto Sobre Circulación de Vehículos (ISCV), el impuesto a la primera matrícula (Iprima) y la Ley Aduanera Nacional, entre otros.
Con estas modificaciones (decretos 4-2012 y 10-2012), las autoridades de Finanzas de ese entonces aseguraban que se lograrían Q4 mil 500 millones adicionales en los períodos del 2012 y 2013.
Sin embargo, según un análisis del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), en ese período la reforma generó solo Q1 mil 798 millones. De estos, Q700 millones eran anticipo que se acreditarían a cuenta del ISR al siguiente año durante la liquidación del impuesto, por lo que el incremento era solo momentáneo.
Temor político
Luego de que el Ejecutivo y el Congreso lograron la aprobación de reformas a las que por años le huyeron, esos mismos organismos otorgaron una amnistía para descontar el 50% del ISCV, por lo que el pago que debe hacer el contribuyente volvió al anterior.
La rebaja del 50% se ha mantenido por tres años, por lo que en el 2014 y el 2015 se dejaron de recibir unos Q1 mil 158 millones —basados en las metas anuales de la SAT—.
En diciembre del 2013, el Congreso aprobó un decreto con la supuesta intención de corregir errores emitidos en el paquete del 2012; sin embargo, se aprovechó para reducir controles y ampliar los gastos deducibles.
Esa medida tuvo un impacto negativo en la recaudación por Q375 millones, solo en el 2014.
El mayor cambio fue que el Congreso restableció como deducibles el cien por cien de los gastos de construcción de obras para beneficio de los trabajadores de empresas.
Otro efecto fue la norma que estableció un tratamiento especial para áreas, servicios comunes y servicios inmobiliarios. Esto permite que del total de la venta de un inmueble solo se facture el 70%, lo que afecta la recaudación del ISR, IVA e ISO.
Mientras que el Icefi criticó que el restante 30% genera evasión, empresarios de la construcción defendieron la medida diciendo que antes era así, por lo que solo se estaba poniendo en una ley.
Visiones contrarias
Miguel Gutiérrez, consultor de FEDes y exjefe de la SAT, opinó que la reforma del 2012 fue mal diseñada en términos de tasas impositivas del ISR, por lo que no generó más ingresos.
Maynor Cabrera, también analista de esa organización, considera que el problema no fue el texto de la reforma original, sino que las autoridades sobreestimaron los ingresos que podría tener el fisco. A eso se añade “el mal manejo político que se hizo al aprobar una contrareforma”, que aumentó los beneficios fiscales para sectores, redujo controles y brindó la amnistía del 50% del ISCV, añadió.
Abelardo Medina, analista del Icefi, reconoció que el paquete del 2012 tuvo éxito parcial, ya que se aumentaron las tasas y la recaudación de regímenes de servicios profesionales y trabajadores por dependencia, aspecto que permitió aumentar la recaudación del ISR en esos dos grupos. Sin embargo, señaló que el ISR perdió fuerza porque le bajaron en forma paulatina la tasa al sector empresarial, de 31% que tenía con la ley anterior hasta a 25% en el 2015, pero aunque originalmente se establecían más controles y límites, estos se revirtieron con la denominada “contrarreforma”.
“Los empresarios en ese régimen pagaban de ISR, Q1.4 por cada Q100 de ingresos, pero con las condiciones generadas por los cambios ese monto bajó y ahora solo pagan Q1.2 por cada Q100”, manifestó Medina.
A lo anterior se añaden los beneficos al sector por la Ley Nacional Aduanera, agregó.
Gran fracaso
La reforma que todos los entrevistados califican como totalmente fallida es la aprobada por el Congreso en el 2014, que buscaba ingresos por unos Q2 mil 100 millones. Ese monto no se logró, ya que los nuevos impuestos a la telefonía —de Q5 mensual por línea telefónica—, el aumento de las regalías de la minería que subían de 1% a 10%, y el del cemento, que pasaba de Q1.50 a Q5 por saco, fueron suspendidos durante 2015 por la Corte de Constitucionalidad (CC).
De esto, Q1 mil 328 millones eran del impuesto a la telefonía que fue suspendido por la CC, según Finanzas.
Otros Q772 millones corresponden a una caída en el ISR, que hasta noviembre iba Q566.8 millones por de bajo de la meta, entre otros tributos.
Un informe del Icefi emitido en el 2014 afirma: “El conflicto político entre las autoridades de la SAT y Finanzas durante el 2013, el agujero fiscal en el presupuesto y el incumplimiento en la meta de recaudación del ISR en 2013, castigan una reforma que fue efectiva en lograr un crecimiento interanual de la recaudación de ese impuesto de 20.6%”.
En contraposición, un informe de la FEDes acepta ese crecimiento, pero agrega que no es sostenido anualmente porque se originó por pagos anticipados de ISR.
Sobre el IVA, Medina dice que cambiar la forma de aplicar la planilla, con la cual se redujo el impacto en el ISR, pudo haber aumentado la evasión porque ya no se piden factura. Al respecto, Juan Alberto Fuentes, exministro de Finanzas, cita un informe de la SAT que refiere que aunque se presentaron menos planillas desde el 2013, el monto de facturación se mantuvo, e incluso habría aumentado.
