Su objetivo es establecer aspectos técnicos para regular la organización y utilización del suelo en todo el país, según la visión que se le pretenda dar a ese suelo y de acuerdo con el funcionamiento de las ciudades y centros urbanos, donde existe una consolidación del suelo, o en áreas rurales, con una disponibilidad mayor de zonas para usos diferentes al que se desarrollan en las densamente pobladas, añade.

Los POT se encargan de definir las zonas aptas para habitarlas, áreas para otros usos y zonas de riesgo para la población, ya sea por fenómenos naturales —deslizamientos, derrumbes, inundaciones, sequías o actividad volcánica— o causas antropogénicas, y promueven la reducción de la pobreza y de las desigualdades sociales, al distribuir de forma equitativa la cobertura de servicios públicos básicos, como el de salud, para atender emergencias como la pandemia, dice Peláez.

Los POT potencian mejores oportunidades de desarrollo humano e incrementan las actividades productivas que se puedan asentar en un territorio, refiere la arquitecta Silvia García Vettorazzi, directora de Planificación Urbana de la Municipalidad de Guatemala.

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La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) indica que elaborar un POT no es un proceso simultáneo en todos los municipios, sino que cada uno decide cuándo empezar, y el tiempo que les lleve desarrollarlo varía.

Los motivos por los que solo seis municipios —Guatemala, Antigua Guatemala, Quetzaltenango, Salcajá, Poptún y Villa Nueva— han elaborado sus POT está en la falta de interés por parte de las corporaciones municipales —cambio de autoridades cada cuatro años—, así como los recursos necesarios para su implementación.

En la actualidad, otros 91 municipios tienen sus Planes de Desarrollo Municipal y Ordenamiento Territorial (PDM-OT) como parte del Plan Nacional de Desarrollo K’atun 2032 y la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), manifiesta Peláez.

La competencia constitucional para regular los usos de suelo es exclusiva de las municipalidades y la población es la encargada de fiscalizar los resultados e impactos obtenidos con el POT, después de que finalice el período estipulado para su ejecución, a fin de medir su efectividad y eficiencia, expresa Peláez.

“Es necesario que el contenido del plan sea conocido y aceptado para su aplicación a través de la ciudadanía”, complementa García.

“Hay que tomar en cuenta que el POT puede ser muy bonito, pero si no se tienen los recursos ni el apoyo del gobierno central, será difícil realizar las acciones que en él se plantean”, señala Silvia Molina, analista de Ipnusac.

“El POT debe ser revisado constantemente. Las nuevas autoridades deben darle continuidad, pues los POT son dinámicos no estáticos”, añade.

Segeplán define la metodología y acompaña el proceso de formulación. Las municipalidades deben tener, como mínimo, un consultor o técnico experto en la materia para liderar el proceso, un técnico especializado en sistemas de información geográfica y presupuesto para la logística y contratación de personal, añade Molina.

“ Elaborar el POT no es una opción. Es una obligación establecida en el artículo 142 del Código Municipal. No es cuestión de gustos, sino de obligaciones legales”, remarca Gerson López Rodas, director Ejecutivo de la Asociación Nacional de Alcaldes de Guatemala (Anam).

Diferencias

Se considera rural al espacio territorial que se caracteriza por estar conformado por edificaciones habitables dispersas, por lo general, situadas a lo largo de una vía o carretera, que cuenta con menor ocupación constructiva que la zona urbana y donde predomina en su paisaje campos de cultivos, bosques y un entorno de factores biofísicos.

El POT incluye lo urbano y lo rural, pues corresponde, más bien, a una estrategia territorial de uso de suelo delimitando el empleo de cada uno en función de lo que este representa para el territorio, hace ver la arquitecta urbanista Isabel Cifuentes Soberanis, miembro de la Asociación de Planificadores Creamos Guate y catedrática de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

“Ordenar un espacio urbano no significa que lo que ha sido exitoso en una zona del país será igual de exitoso en otra. Lo que sí los hace diferentes son sus características urbanas o rurales”, puntualiza.

El POT de la ciudad de Guatemala fue concebido pensando en la región metropolitana, antes de que las municipalidades de la periferia hubieran planteado una propuesta de ordenamiento territorial. Una de las primeras y, quizá, la más conocida, es la que se formuló durante la gestión de Manuel Colom Argueta (1970–1974), llamada Esquema Director de Ordenamiento Territorial, mediante el cual se construyó el Anillo Periférico, el puente El Incienso y se tomaron medidas en cuanto al urbanismo y distribución del agua, aunque el primer intento por ordenar la ciudad fue la zonificación realizada por Raúl Aguilar Batres en la década de 1950, apunta Cifuentes.

Retos y amenazas

Entre las dificultades que impiden una aplicación efectiva de los POT están las acciones arbitrarias y discrecionales que afectan los proyectos por ejecutar, así como la falta de consenso y participación de toda la población, enfatiza Peláez, al referir el caso del basurero municipal de Quetzaltenango, pues los pobladores del valle de Palajunoj se oponen al POT de ese municipio por los arbitrios y tasas que incluye, por lo cual desde el 1 de abril tomaron la medida de bloquear la vía hacia el vertedero, al exigir la derogación del plan.

La presión de la población sobre los recursos naturales de la zona a través del crecimiento y la densificación del territorio provocan un acelerado cambio de uso de suelo, ya sea urbano o rural, lo que desencadena la continua ocupación de un territorio, el cual es finito, hasta consolidarlo casi en su totalidad y ocasionando la ocupación sin regulación de zonas periféricas de desarrollo. Además, dificulta mantener el suministro y cobertura de los servicios básicos a esta creciente población, indica Peláez.

García suma otra dificultad para implementar los POT: la falta de un marco jurídico nacional y local que defina herramientas de gestión del territorio y, por ende, la incomprensión de la ciudadanía de la función pública de ordenar el territorio a nivel municipal, metropolitano y nacional, pues los resultados suelen verse a largo plazo, como acceso a la vivienda, transporte, movilidad y equipamientos urbanos, y la carencia de una base catrastal adecuada y otras competencias técnicas para el correcto estudio del territorio. “El ordenamiento territorial es un proceso continuo, que demanda espacios de diálogo para resolver los conflictos”, explica García.

Otra dificultad ha sido la oposición de algunos sectores de población, en especial de los propietarios de suelo, a su uso y regulación, destaca Amanda Morán, con especialización en Ciencias Políticas y Sociología e investigadora del Ceur.

“Un POT no soluciona problemas a corto plazo, pues se requieren años de aplicación estricta de las normativas para inducir cambios en fenómenos poblacionales y de ocupación que se han gestado por décadas”, expresa. La unidad encargada de elaborar el POT depende de la estructura de cada comuna, y hay que considerar que es aprobado por mayoría calificada del Concejo Municipal.

“En la medida que mejora el ingreso y la calidad de vida en el área rural, sus pobladores se verán menos necesitados de desplazarse para trabajar, vivir o gestionar en las zonas urbanas”, agrega.

“Las ciudades intermedias, como la ciudad de Guatemala, han superado su capacidad máxima de ocupación. Las vías de circulación son insuficientes y el medio de transporte es muy deficiente, en el cual se ha impuesto el uso de transporte público de dos empresas y los usuarios tienen períodos de espera de hasta media hora”, destaca Cifuentes.

Problema habitacional

La distribución poblacional y el acceso a la vivienda pueden constituir variables independientes, pues si bien un POT promueve el ordenamiento del territorio estableciendo zonas seguras para el desarrollo de proyectos inmobiliarios, entre otros, estas se encuentran delimitadas por un espacio físico, lo cual puede afectar el número de soluciones habitacionales que se puedan implementar.

Según el XII Censo Nacional de Población, en el 2018 la cifra de habitantes era de casi 15 millones. El departamento de Guatemala tiene la mayor concentración a nivel nacional, seguido de Huehuetenango, Alta Verapaz, San Marcos y Quiché. Solo el 37.5 por ciento de la población tiene vivienda propia y cada año se construyen 4 mil 500 soluciones habitacionales de menos de Q500 mil, refiere Peláez.

Guatemala es el segundo país centroamericano con una densidad de 159 habitantes por kilómetro cuadrado. El área metropolitana central tiene la mayor densidad poblacional del país, con 3.5 millones de habitantes, y una densidad de 5 mil por kilómetro cuadrado en el municipio de Guatemala. Se estima que a nivel urbano del área metropolitana se necesitan unas 145 mil nuevas unidades, el 95 por ciento de ellas para hogares con bajos ingresos, refiere García.

Hay déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Según la Cámara Guatemalteca de la Construcción, el déficit en el país es de 2.2 millones de unidades, y según Hábitat para la Humanidad, de 1.8 millones, dice Cifuentes. Se deben planificar centros poblados completos que incluyan vivienda, centros de trabajo y estudios, desde la formación inicial hasta las universidades, asequibles para todos los estratos sociales, afirma.

Con el POT, la Municipalidad de Guatemala adoptó un modelo de ciudad densa en los territorios cercanos a sistemas viales principales, con base en la metodología de Transecto, dotados con servicios de transporte, cercanos a las actividades productivas y económicas generadoras de empleo, añade. La inversión pública y privada de territorios, promovida por los POT, permite que las personas se asienten en dichas áreas y accedan a una vivienda segura y cercana a servicios básicos y actividades.

Además, hace énfasis en la conservación de su suelo ambientalmente valioso denominado “Cinturón Ecológico Municipal”, que prohíbe la urbanización en dichas superficies, clasificadas como zona general G0 y G1, a fin de conservar la cobertura vegetal y preservar el valor ambiental en estos territorios. Estos objetivos se han alcanzado por el aumento de la construcción en altura, asevera García.

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Los POT de otros municipios han seguido los lineamientos de Segeplan, basados en un diagnóstico socioeconómico del municipio y en identificar los actores clave en el uso y ocupación del territorio, expresa Morán.

En el 2000 se consolidó la ruta para que las comunas concretaran sus POT, según sus condiciones sociales, ambientales, económicas e institucionales, recuerda Josué Zaso, director de Gestión Territorial de la Municipalidad de Quetzaltenango.

Los objetivos del POT en centros urbanos están más enfocados en densificar la población en zonas de mayor disponibilidad de servicios básicos, para hacer un uso más eficiente de estos, así como evitar las construcciones en zonas de riesgo o que amenacen la calidad de vida de los vecinos, señala López.

Los retos del POT en las zonas rurales estriban en la dispersión de población, porque ese fenómeno debilita aun más la capacidad edil y estatal de proveer servicios y demanda mayores inversiones en infraestructura, para atraer las productivas generadoras de empleo y oportunidades económicas, puntualiza López.

Las disposiciones de ocupación del suelo no pueden ser las mismas para zonas agrícolas que para industriales, por ejemplo. De igual manera ocurre en zonas urbanas, donde puedan edificarse viviendas verticales que no son comunes en áreas rurales, en las cuales prevalecen las viviendas horizontales, explica López.

Ejemplos

El arquitecto David Cojolón, director de Planificación Territorial de la Municipalidad de Poptún, Petén, una de las comunas que elaboró su POT en el 2019, el cual tiene 20 años de vigencia para su implementación y gestión, afirma que el municipio creció sin orden en los anteriores mandatos ediles, sobre todo en la zona central, por la ausencia de un plan.

En su mayoría, las viviendas en Poptún son de categoría mixta consolidada y la mayor área urbanizada es la zona central. El porcentaje de la población urbana es del 40.5, y rural, 59.5. En la actualidad se ha incrementado la industria, cuyas instalaciones están a lo largo de la ruta principal que recorre el municipio. Por tal motivo han proliferado las lotificaciones, en la medida que crece el número de personas que llegan de municipios vecinos como El Chal, Dolores o San Luis, para trabajar.

Cojolón expone que se prevé que Poptún se convierta en una “ciudad dormitorio” por esa misma razón. Entre los problemas para la aplicación del POT está que las personas que construyen no se acercan a la Alcaldía para informarse de los requisitos que deben cumplir, o habilitan discotecas en lugares donde no están permitidas. Y cuando desean construir en lugares de riesgo, deben conocer antes las normativas que lo prohíbe.

“Para nosotros, el diálogo con los habitantes es importante para hacer conciencia de que todo debe hacerse de forma ordenada”, señala.

El POT de Quetzaltenango nació en el 2017 y se reformó en el 2019 y 2021, con 10 años de vigencia. En el 2017 se creó la Dirección de Gestión Territorial y sus dependencias, pero avanzó con limitaciones porque no se lograba la cohesión social tan importante en los procesos de transformación de los territorios, dice Zaso. No fue sino hasta el 2020 cuando se comenzó a recuperar la confianza de la población quetzalteca con programas y proyectos de infraestructura de los planes operativos anuales, así como los primeros de mitigación vial, refiere.

La principal amenaza a la aplicación de los POT en las municipalidades, prosigue, es la vulnerabilidad de nuestra cultura influenciada por la desinformación y las redes sociales que debilitan la democracia y desvirtúan la gestión municipal. “Nunca se escuchará en esta corporación municipal decir que tiene la ‘varita mágica’ para corregir la ruta que el municipio tomó por muchos años, sino que se trata del trabajo constante y la transparencia para cumplir los principios rectores del POT de Quetzaltenango”, resalta Zaso.

El reto de la planificación de un territorio es plantear estrategias que atiendan el crecimiento poblacional sin que conduzca a la expansión urbana desordenada y desarticulada. Por ello, la ciudad de Guatemala propone la densificación de su suelo urbano, dotado de servicios e infraestructura, explica García.

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El desafío más significativo es el desequilibrio espacio-poblacional en la ocupación de los territorios que se ocupan, sin racionalidad de largo plazo, señala López. “También está la práctica de construir lo propio y dejar al Estado o a la municipalidad, en particular, la provisión de los servicios o la reparación de los daños ambientales causados, lo cual es irresponsable e insostenible. Nuestros hijos y nietos terminarán pagando las consecuencias de no actuar ahora”, advierte.

Normativas

• Para alcanzar el óptimo desarrollo humano y económico para todas las personas hay leyes y normativas que identifican funciones y obligaciones de los actores públicos en el proceso de urbanización o uso de suelo.
• La Constitución, en su artículo 253, establece que los municipios son instituciones autónomas y una de sus funciones es atender los servicios públicos locales y el ordenamiento territorial de su jurisdicción, indica la arquitecta Silvia García.
• El Código Municipal, nacido en 1957, en sus artículos 142 y 147 establece que las municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial, de desarrollo integral y planificación urbana de sus municipios.
• Las autoridades ediles son las responsables de elaborar los POT, para lo cual deben integrar equipos técnicos especializados en planificación del territorio, y en un trabajo conjunto con la población, definir los objetivos territoriales, sociales, ambientales y económicos que se desean alcanzar en el municipio.

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Desafíos en uso de suelo

Entre los problemas más recurrentes del uso de suelo está la falta de información sobre las características del territorio que se pretende ordenar, así como sobre las dinámicas de los ecosistemas y de la vocación del suelo.

Además, la falta de compromiso por parte de las partes interesadas para generar esta información y su posterior implementación y utilización, señala Peláez.

En el entorno urbano, los POT tienen el objetivo de reducir la deficiencia en la dotación de infraestructura, y en lo rural, evitar la depreciación paulatina del entorno ambiental, áreas verdes y de conservación patrimonial, pues la ausencia de planes de desarrollo sostenible incide de forma negativa en la calidad de vida de la población y afecta la disposición de los recursos hídricos, flora y fauna.

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Los POT deben evitar la construcción de determinadas edificaciones en zonas de riesgo. Sin embargo, el cumplimiento de tales preceptos puede ser relativo y sujeto a interpretación, por lo que debe ser de observancia de la sociedad civil y de los mecanismos de seguimiento y monitoreo, enfatiza Peláez.

La Coordinadora Nacional Para la Reducción de Desastres es la entidad competente a nivel nacional para determinar si un lugar es considerado de riesgo o alto riesgo para habitar.

Visión futura

Los alcances en el mediano y largo plazos de los POT deben regirse por los ODS e incluir la reducción de la desigualdad y las injusticias sociales, evitar el deterioro de las periferias urbanas y rurales, mitigar los impactos negativos al ambiente y permitir el necesario desarrollo económico de los territorios y el bienestar de las personas, remarca Peláez.

García dice que el POT de la ciudad se encamina al desarrollo del Distrito Núcleo (ciudad consolidada) y debe impulsar los nuevos Distritos de Oportunidad, como territorios autosuficientes con el modelo de la ciudad compacta, donde la cercanía de todas las actividades y servicios básicos públicos se generen de forma natural y con desarrollo sostenible de forma equitativa, planificados por la gestión del alcalde Ricardo Quiñónez para los próximos 30 años.

Las disposiciones técnicas y regulaciones que establece el POT pueden ser adecuadas, pero sin el apoyo ciudadano están condenadas al fracaso. El éxito del POT no depende de un gobierno municipal —se requieren varias gestiones para ver resultados—, sino de toda la población, que entienda que lo que está en juego no es el caudal de los políticos, sino la sobrevivencia de nuestra sociedad, resalta López.

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Los POT deben centrarse en detener y reorientar el crecimiento de la mancha urbana, mejorando las infraestructuras más críticas que hoy afectan nuestra calidad de vida, en particular el agua, los drenajes y el transporte. En el largo plazo, también deberíamos ver espacios públicos rediseñados, con alta vitalidad ciudadana, que coexistan con los de uso mixto equilibrado, una red vial rediseñada y viviendas dignas construidas en espacios sin riesgo y con servicios públicos mejorados, concluye López.