Este resultado se compara con el valor de la producción anual de la economía y de ahí resulta que el total de los impuestos pagados durante los últimos 20 años equivale a un promedio de 10% y un máximo de 11.7% del Producto Interno Bruto (PIB). Esto, a pesar de que en los Acuerdos de Paz firmados en 1996, se establecía que el país necesita una carga tributaria de 12% para iniciar el proceso de desarrollo sostenible.
Según la SAT, la carga tributaria del Gobierno Central cerró en 10.6% en el 2019, mientras que en el 2020 se situó en 10.1%, debido a la pandemia del coronavirus, a pesar de que la recaudación llegó a Q60 mil 279.4 millones.
Para el 2021 se estima que cierre en 11%, mientras que para el 2022 en base a un escenario conservador de crecimiento económico, se proyecta en 10.7%. Este indicador es el que se toma de referencia para la comparación con otros países, e incluye la recaudación de los impuestos administrados por el ente recaudador.
En quién recae la carga tributaria
En la SAT están inscritos 2 millones 467 mil 141 contribuyentes efectivos (a agosto del 2021). Sin embargo, 1 millón 468 mil 163 solo pagan Impuesto de Circulación de Vehículos y 998 mil 978 están afectos a otros tributos.
Sin embargo, no contabiliza como contribuyentes a todos los habitantes del país, que pagan Impuesto al Valor Agregado (IVA) por todo lo que compran, pues el 12% ya está incluido en el precio de todos los productos o servicios, así como otros impuestos por productos específicos.
El auditor y experto fiscal Óscar Chile Monroy, explicó que las empresas pagan el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto de Solidaridad (ISO). Las tasas del ISR van desde el 5% hasta el 25% dependiendo del régimen en que estén inscritos. Ese impuesto también lo pagan los asalariados, quienes prestan servicios profesionales, y otras actividades cuyos ingresos sean mayores a Q150 mil al año.
En cuanto al Impuesto Único Sobre Impuestos (IUSI), lo pagan los propietarios de inmuebles. Otro tributo es el 5% del Pequeño Contribuyente (PC), con ventas o servicios menores a Q150 mil anuales, que se encuentra en la ley del IVA, pero se paga en lugar del ISR.
De igual forma, está el régimen especial de contribuyentes agropecuarios que establece que personas individuales que desarrollen actividades de producción y comercialización agropecuaria cuya venta anual no exceda de Q3 millones en un año fiscal, pueden inscribirse y pagar 5% mensual sobre ventas brutas. Para estos dos segmentos (PC y régimen especial de agropecuarios) las tasas bajan a 4%, si se adhieren a los regímenes electrónicos.
Tributos escondidos
Los anteriores son los tributos más conocidos, también están algunos impuestos indirectos, que son recaudados por las empresas o negocios vendedores para luego trasladarlos a la SAT, pero que se le cargan a los consumidores.
Los principales son los que gravan la distribución de productos específicos, como el de bebidas alcohólicas con tasas desde 6% hasta 8.5% sobre el precio de venta.
También las bebidas no alcohólicas como las gaseosas, bebidas isotónicas o deportivas, jugos y néctares, yogures y agua natural envasada, tarifas de Q0.08 a Q0.18 por litro. Otro es el impuesto al tabaco (con tarifa del 100%).
Todas las personas que compran combustibles están afectas al impuesto de distribución de petróleo crudo y combustibles derivados del petróleo, cuyas tasas son fijas: Q4.70 por galón de gasolina superior; Q4.60 por galón de regular; y Q1.30 por galón de diésel.
En tanto que el Impuesto a la Distribución de Cemento, lo deben pagar los fabricantes e importadores de este producto, a razón de Q1.50 por cada bolsa de 42.5 kilogramos de peso o su equivalente, cuando se venda a granel o en bolsas de diferente peso.
La lista no termina ahí, pues también están los timbres fiscales, el impuesto a la primera matrícula de vehículos, el de legados y donaciones, y el que se aplica a las regalías e hidrocarburos compartibles, entre otros.
Otras contribuciones
Existe otro indicador denominado Carga tributaria de la República de Guatemala, en el que aparte de los tributos mencionados anteriormente, se incluye el IUSI y el impuesto al hospedaje que recaba el Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat). Así como las contribuciones al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) que representaron en el 2020 Q10 mil 182 millones.
Esta carga tributaria ha llegado a representar entre el 12 % y el 13% del PIB, reportando ingresos totales de Q71 mil 228.9 millones.
Chile Monroy explicó que es correcta la inclusión de las contribuciones IGSS para determinar ese indicador, porque según criterios al respecto, en el Código Tributario se considera un impuesto la cuota patronal, aunque sea un gasto deducible del ISR (según el régimen en que esté inscrito el patrono).
Y entre las obligaciones que se deben cumplir con las comunas está el boleto de ornato, con el pago anual por el monto que va desde Q10 hasta Q150, según el rango de ingresos por trabajo, iniciando desde Q500 mensuales.
“Falta simplificar”
El analista Hugo Maúl Hugo Maul, del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien), quien participó en las discusiones sobre el Pacto Fiscal y en varias reformas tributarias dijo en Guatemala se considera carga tributaria la que recauda la SAT, pero en otros países agregan los impuestos a la nómina como la seguridad social porque se debe tomar en cuenta que la contribución a la seguridad social no es optativa, si la empresa está en la formalidad.
“Incluir los impuestos locales o municipales sería una buena práctica en el país, pero el problema es que el nivel de tributación local en Guatemala es muy bajo. Otro elemento que hace falta en Guatemala, y del cual se habla poco, es cómo las municipalidades puedan tener un papel más activo en el cobro de tributos locales y evitar cualquier tipo de abuso”, agregó Maul.
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A su criterio, una de las principales medidas para fortalecer la recaudación y mejorar la carga tributaria, es la simplificación de los impuestos.
Autoridades de la SAT dieron a conocer recientemente las medidas implementadas para ampliar la base tributaria, aparte de seguir impulsando la Factura Electrónica en Línea, se basa en la fiscalización de los contribuyentes.
También se trabaja en varias iniciativas de ley para concretar una reforma tributaria que, supuestamente, no modificará tasas impositivas sino que fortalecerá los controles del ente recaudador y facilitará el pago de impuestos de quienes operan en la informalidad y en mercados cantonales.
“Los impuestos que sostienen la recaudación son el ISR y el IVA, son las vacas lecheras del sistema impositivo de Guatemala”, comentó Jorge Lavarreda, analista del Cien.
“La baja carga tributaria del país se debe, por lo menos, a seis factores diferentes”
En la baja recaudación tributaria inciden al menos seis factores, detallados por María Antonieta del Cid de Bonilla, exministra de Finanzas Públicas y expresidenta del Banco de Guatemala, quien coordinó el estudio “Como retomar el Pacto Fiscal en Guatemala”, que contiene los resultados de encuestas llevadas a cabo entre noviembre de 2019 y febrero de 2020.
El documento pertenece al Instituto de Investigación y Proyección sobre Economía y Sociedad Plural (Idies) de la Universidad Rafael Landívar (URL) y aún no ha sido publicado, pero la exfuncionaria compartió la información con Prensa Libre, por medio de la siguiente entrevista:
¿Cuáles factores inciden en la baja recaudación tributaria?
Conforme a las respuestas recopiladas en 25 entrevistas realizadas a exministros y exviceministros, expertos y analistas de centros de investigación y actores representativos del sector empresarial que han dado seguimiento al desempeño de las finanzas públicas del país, los principales factores son seis:
- El primero es la heterogeneidad social e ideológica del país, que complica una visión uniforme por parte de la población sobre el papel que debe cumplir el Estado, lo que se traduce en pocos incentivos para tributar.
- El segundo, poca motivación por cumplir con las responsabilidades fiscales.
- Y, el tercero, la estructura tributaria, pues la recaudación aumenta menos que el crecimiento económico, incidiendo aquí los impuestos específicos al consumo (combustibles, bebidas, cemento) cuya recaudación crece menos que su valor, en virtud de que el impuesto se aplica al volumen.
- Otros elementos son: el impacto de la desgravación arancelaria.
- El contrabando y la corrupción en el manejo de los recursos públicos. Así como la poca transparencia en la administración tributaria, aunque se debe indicar que el superintendente actual está impulsando la implementación del Programa de Modernización Integral Aduanera (MIAD) para combatir el contrabando.
- La debilidad de fiscalización del ente regulador. Al respecto, el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el 2017 subrayó la importancia que tiene para una administración tributaria moderna, el cruce masivo y automatizado de datos de ingresos declarados con la información proveniente de terceros.
De ahí, la importancia de utilizar la tecnología para cruzar grandes cantidades de datos de contribuyentes en busca de discrepancias, fomentando así la presentación de declaraciones exactas.
La SAT está comenzando a implementar un modelo de gestión de riesgos y acciones para detectar y combatir la defraudación fiscal por medio de estas herramientas. El establecimiento de la FEL (factura electrónica en línea) facilita estas acciones.
¿Por qué hay poca motivación en la población para cumplir sus obligaciones tributarias?
Se deriva de la poca cultura o educación tributaria en el país y la baja percepción de riesgo por incumplimiento, pues se considera que las sanciones son pocas, al igual que las consecuencias de no cumplir. Tampoco se perciben beneficios palpables de tributar, en relación con la provisión de bienes y servicios por parte del Estado; la complejidad del sistema tributario y la poca implementación tecnológica, (aunque hay que reconocer que el superintendente actual está impulsando cambios en este sentido); poca transparencia en la administración tributaria/ corrupción en el sistema, a raíz principalmente de casos muy sonados como el denominado La Línea en 2015, y otros que se pusieron en evidencia en otras administraciones.
¿Cómo influyen esos factores en que la carga tributaria se considere baja respecto a la de otros países?
La base tributaria sigue siendo reducida, lo que unido a los factores descritos dificulta su aumento, aun con una mejora en la administración tributaria. Un ejemplo de ello es que en el presupuesto multianual contemplado en el proyecto de presupuesto 2022, presentado recientemente al Congreso, se proyecta que la carga tributaria en los próximos cinco años solo pasaría de 10.7% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2022 a 11.1% en 2026.
¿Qué sugiere para que se amplíe la base tributaria?
El sector informal necesita incentivos para formalizarse y comenzar a tributar: por ejemplo, que sea fácil registrarse y pagar los impuestos, pero también de acuerdo con el tamaño del negocio; tener acceso al seguro social y a los servicios financieros; aparte de una mayor percepción de riesgo.
Si no se ven beneficios, difícilmente habrá estímulos para la formalización y ampliación de la base tributaria. Otro aspecto importante para revisar es el de las exoneraciones y exenciones fiscales, que deben ser analizadas para asegurar que cumplen con el objetivo y no se convierten en una fuente de elusión fiscal.
¿Se necesitaría otro ejercicio como el pacto fiscal que se estuvo negociando hace 20 años? Y si es así ¿En cuáles temas se deben centrar los acuerdos?
Durante las entrevistas realizadas se preguntó a los entrevistados cuales consideraban que serían los elementos fundamentales para retomar un pacto fiscal en Guatemala y destacaron los siguientes:
Fortalecer la institucionalidad fiscal: El 24% de los entrevistados considera que es importante, como punto de partida, que el sector político en general y el gobierno en particular, demuestren acciones para fortalecer la institucionalidad fiscal y combatir la corrupción.
Esto es fundamental para que los esfuerzos en pro de la mejora de los ingresos fiscales, en particular los tributarios, tengan los resultados esperados; sin este fortalecimiento cualquier reforma se traduciría nuevamente en un parche. Por lo tanto, debe abarcar acciones, tanto de la administración presupuestaria, como de la administración de ingresos; también mejorar la transparencia y combatir la corrupción.
Es esencial la propuesta de acciones para mejorar las capacidades de planificación del sector público, continuar fortaleciendo la gestión, calidad y transparencia del gasto y modernizar la administración tributaria por medio de un nuevo diálogo fiscal.
Además, avanzar en reformas a la ley de contrataciones, modificaciones al servicio civil, regulación de la participación sindical, fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), y una revisión integral de las rigideces del gasto.
Mejorar la moral tributaria demostrando orden y probidad en el uso de los recursos: 20% de los encuestados considera necesario trabajar en varios campos para lograr este objetivo. Desde el punto de vista político y cultural, la percepción tan fortalecida de corrupción es la peor noticia para mejorar la moral tributaria, pues la gente considera que solo pagará para que se lo roben.
La sugerencia es avanzar en mayor pertinencia y priorización del gasto, como punto de partida, que se denote compromiso para ejecutar adecuadamente los recursos disponibles y, paralelamente, establecer un programa de formación en temas fiscales, involucrando a todos los sectores, incluyendo al político.
Promover un diálogo más integral que no se limite solo a lo fiscal: El 16% de los analistas cree que el objetivo sería lograr un consenso mínimo más comprensivo y holístico sobre los diversos temas asociados con el Estado que necesitamos y los recursos que se requieren, a partir de una discusión sobre el país que queremos y los objetivos estratégicos relacionados. Este consenso mínimo sentaría las bases para impulsar reformas estructurales en diferentes ámbitos.
Identificar actores con credibilidad para liderar el esfuerzo: El 12% de los entrevistados coincide en lo fundamental que resulta este aspecto. Algunos consideran que la escogencia de un equipo que represente un liderazgo diverso a nivel nacional, puede ser la clave, en virtud de la crisis de credibilidad por la que está atravesando el país (y la región). Esto coadyuvaría a generar confianza en que las diferentes visiones estarán reflejadas. Se necesita una entidad con mucha credibilidad que determine la metodología a seguir.
También se mencionó la importancia de asegurar liderazgos de representatividad legítimos en la discusión de un nuevo pacto, para no desprestigiar una iniciativa de este tipo. Hay acuerdo en que se requiere gente que tenga determinado perfil y mucha credibilidad para liderar el proceso, al mismo tiempo que se reconoce que cada vez es más difícil encontrar este tipo de interlocutores en el país, en vista de la polarización y crisis de credibilidad prevalecientes.
Una de las opciones planteadas es buscar nuevos actores, por ejemplo, entre el sector de jóvenes, para que vengan a inyectar un nuevo compromiso y adherirse a compromisos de visión de país.
Tomar como base el pacto fiscal suscrito en el 2000: Varios entrevistados consideran que en un posible nuevo diálogo fiscal no sería necesario comenzar de cero, ya que los principios y compromisos del Pacto Fiscal del 2000 pueden servir como base, revisando, cambiando y actualizando lo necesario.
Lo anterior pasaría por el ejercicio de analizar cómo estamos hoy en los diferentes componentes que incluía el referido pacto. Un tema que surgió directamente durante las entrevistas realizadas es el de actualizar el tema del patrimonio del Estado, que es muy valioso para resolver problemas del país, y es uno de los componentes del Pacto Fiscal sin prácticamente ningún avance desde su suscripción. De igual manera, se enfatizó que es esencial una revisión integral del sistema de clases pasivas del Estado que genera una carga financiera importante en el presupuesto público.
Hacer conciencia en la población sobre la necesidad de un diálogo fiscal. La necesidad sentida de que hay que hacer algo es un requisito fundamental para iniciar un nuevo diálogo. Algunos entrevistados (8%) opinan que no sería tan difícil, pues consideran que tanto en la sociedad civil como en el sector empresarial hay cada vez más conciencia de que el Estado no está cumpliendo con atender las necesidades básicas de la población.
Otros son de la opinión que todavía hay camino que recorrer, por lo que es muy importante evidenciar por qué es esencial tener finanzas públicas fortalecidas. Estas fuentes consideran que es necesario promover un fortalecimiento de la cultura tributaria empezando por explicar que lo fiscal no se refiere únicamente al tema de impuestos, sino que está estrechamente vinculado con la posibilidad de mejora en la provisión de servicios públicos, y tomar en cuenta en este ejercicio que cada sector tiene intereses diferentes.
Buscar un tema que afecte de manera a común a todos. Otro 8% de los encuestados considera que esto permitiría a un amplio sector de Guatemala sentarse en una mesa y comenzar a dialogar. Se mencionó como ejemplo entre los posibles temas, mejorar el ambiente de participación política, connotación empresarial y condiciones de vida de la población.
En una línea similar, uno de los entrevistados argumentó que, en una futura reforma tributaria, tal vez funcionaría introducir una regla integral de gasto, para definir prioridades; por ejemplo, primera infancia, cobertura general en salud o educación, etc., evitando así que los recursos fiscales adicionales sean capturados por el gasto de funcionamiento, en particular para sueldos y remuneraciones.
Buscar viabilidad política: Como se ha mencionado, nuestro sistema político se caracteriza por partidos políticos débiles, fragmentados y con poca representatividad, y dada la experiencia con la implementación de reformas fiscales desde la suscripción del Pacto Fiscal, se considera esencial involucrar al sector político desde un principio en un futuro diálogo, asegurando una efectiva participación institucional del Congreso de la República y de los partidos políticos.
