Ello, porque entre los períodos gubernamentales de 1996 al 2011 el porcentaje asignado para la inversión se mantenía entre 28% y 32%, y el funcionamiento variaba entre 51% y 58% refiere una recopilación de información, citada por Jorge Lavarreda, analista del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien).
Sin embargo, desde el 2012 empezó a aumentar en la estructura lo destinado a gastos de funcionamiento, los que se han mantenido en niveles similares desde entonces (entre 64.7% a 68.4%), mientras el gasto de inversión ha bajado paulatinamente y en años como del 2020 al 2022, el promedio llegó a 17.5%, el vigente en el 2023 es 18.6% y el propuesto para el 2024, incluso es levemente más bajo en 18.4%, añade la información del analista.
“No es que no haya cambiado, pues la estructura varió, pero no para mejorar”, comentó Lavarreda, haciendo ver que subió el rubro de funcionamiento en detrimento del de inversión.
En tanto, María Antonieta del Cid, decana de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landívar (URL), sitúa ese cambio a partir del año 2008: Entre los años 2003 y 2007, el 53% era funcionamiento, 32% gasto de inversión y un 12.6% se asignaba a servicios de la deuda pública. Sin embargo, a partir de 2008 comenzó a aumentar la proporción del funcionamiento, registrándose una disminución en particular en la inversión, que ya para 2011 había bajado a 26% y continuó esta tendencia en los siguientes años, comentó.
Los motivos
Tanto Lavarreda como Del Cid coinciden en que ese cambio se debió a varios factores y el aumento en la masa salarial es uno de ellos. Mucho de esos incrementos se derivan de negociaciones de pactos colectivos en varias dependencias y sectores, en especial en educación y salud, aparte de la incorporación a planilla de maestros y otros trabajadores que se encontraban bajo renglones de contratación temporal.
El rubro de remuneraciones tuvo, entre 2008 y 2018 un incremento anual promedio de 10%, añadió la decana, quien también fue ministra de Finanzas y presidenta del Banco de Guatemala. Añade la implementación de los programas de protección social como las transferencias condicionadas, la bolsa de alimentos, comedores solidarios y otros, que se implementaron durante el gobierno de Álvaro Colom.
Además, de forma más reciente hay otros programas que también representan gastos de funcionamiento, como el seguro escolar, el aumento de pensiones de Estado y otros similares, a lo que se debe agregar la atención a crisis de origen externo como el covid-19 que significó un aumento temporal en gastos de salud por la compra de vacunas, contratación de más personal médico y enfermeras, mantenimiento de hospitales nuevos y temporales, enumeró del Cid.
Lavarreda añade que otra causa tiene relación con decisiones que se han tomado en el Congreso, al aprobar leyes que incrementan el funcionamiento, mencionando el programa de alimentación escolar o la Ley temporal de desarrollo integral (51-2022) que asignó Q36 mil para cada persona registrada en el programa como combatiente durante el conflicto armado interno. Esa decisión significa Q400 millones en el Ministerio de Desarrollo (Mides).
“Poca inversión y mala”
Edgar Balsells, consultor independiente y exministro de Finanzas, se refirió a la asignación para inversión en obra pública que no solo se trata de un bajo porcentaje, “sino lo que es escandaloso es a donde se va ese dinero, ya que de alrededor de Q22 mil millones, solo Q4 mil millones se van a Comunicaciones y el resto se destina a obras hormiga de entidades, Consejos de Desarrollo y municipalidades, que no cuentan con estudios técnicos”.
A su criterio, no solo es poca inversión, sino que tiene escasos efectos multiplicadores y hasta el 90% de las obras carecen de estudios de factibilidad. Por aparte critica altos sueldos en el Estado en puestos como magistraturas, ministros y diputados.
Por otro lado, considera que el presupuesto está completamente amarrado a gasto corriente y de personal, y hace falta implementar un adecuado sistema nacional de inversión pública, aparte de que los planes de inversión deben formularse a largo plazo y para períodos multianuales. “Además, se deben ordenar otros gastos como los del Mides con los comedores solidaros y controlar el clientelismo”.
Cuestionamientos directos
Carlos Barreda y Orlando Blanco, diputados del bloque VOS, indicaron durante una citación al Ministro de Finanzas, Edwin Martínez, que más del 80% del presupuesto (81.4%) planteado para el 2024 se va a funcionamiento y a deuda, ya que representan 65% y 16.4% respectivamente, y solo 18.6% para inversión “lo cual reduce enormemente las posibilidades de desarrollo de cualquier Estado”.
Martínez explicó que el inconveniente del presupuesto de Guatemala es que está estructurado con base en el destino de los fondos que establecen tanto la Constitución, como leyes específicas.
“Por cada Q1 que se recauda Q0.91 ya tiene destino, y por eso es que el funcionamiento siempre sube porque hay que incrementar las asignaciones constitucionales y otras que fijan las leyes. Entonces, el margen de maniobra que tiene el gobierno para orientar recursos a la inversión es mínimo”.
También, “aparte del 65% que va a funcionamiento y de Q0.91 que ya están distribuidos por ley, de los Q0.09 que quedan hay que comprar insumos para los hospitales y medicamentos, porque solo hay algunas leyes que le dan destino para estas compras; además, combustible para las patrullas, alimentos para los presos y todo el funcionamiento del Estado”, explicó el funcionario.
El funcionario añadió que por esas razones, el presupuesto de Guatemala siempre va a traer endeudamiento porque no hay mucho margen de maniobra para poder hacer inversión, por lo que “si se quiere subir la inversión, hay que endeudarse”.
“La inversión cada año se va castigando porque las instituciones que reciben aportes van creciendo y casi todo va a funcionamiento, como los aportes constitucionales, a excepción de las municipalidades que tienen un poco de inversión. Pero el Organismo Judicial, la Corte de Constitucionalidad, el deporte, la Universidad de San Carlos y otras instituciones descentralizadas, reciben fondos casi solo para pagar salarios”.
Entonces, enfatizó que cambiar la Constitución va a ser difícil y también las leyes que ya están definidas, mientras que no puede dejar de pagarse la deuda o el país tendría problemas con las instituciones financieras y las calificadoras de riesgo.
A esto, Barreda replicó que la proyección de recaudación tributaria de Q98 mil 533 millones para el 2024 se hizo con base en una meta del año 2023 de Q86 mil millones, pero ahora que la SAT estima que la recaudación llegaría al cierre del presente año a Q92 mil millones, la meta en el presupuesto debe subir a Q101 mil millones.
“Con ello pueden hacerse dos cosas: aumentar el gasto de funcionamiento y un poco a inversión; o dejar ese monto extra como otros ingresos administrativos para que no se asignen a aportes de ley, sino que se distribuyan en inversión”.
¿Qué hacer?
Los analistas consideran que hay diversas formas de cambiar la estructura indicada, tales como:
- Evaluar los resultados de programas que presionan el gasto de funcionamiento, incluyendo su pertinencia, y determinar si están cumpliendo con su objetivo.
- Contar con recursos adicionales, revisando prioridades y cómo usar de mejor forma el dinero. Por ejemplo, al seguro médico escolar se le asignan Q356 millones para el 2024. “A esos fondos se les puede cambiar el destino y usarlos en otra inversión prioritaria”.
- Ordenar la negociación de pactos colectivos en la administración pública y establecer la carrera del servidor público con base en méritos.
- Evaluar la estructura de la deuda, determinando si hay espacios para bajar su costo, aún en el actual contexto de tasas de interés hacia el alza en el mundo.
- Eliminar gastos superfluos en toda la administración pública.
- Y, con resultados a mediano plazo, combatir la corrupción; y en el largo plazo se requeriría de reformas más estructurales.
Sobre esto último, Lavarreda indica que es una tarea cuesta arriba, ya que implicaría hacer reformas legales, desde el destino específico de muchos ingresos, hasta cambios de programas, reformas al servicio civil y reordenar las contrataciones.
La recaudación es otra opción, pues a pesar de que ha aumentado en los años recientes, “lo malo es que los saldos de caja que se han logrado, se han regalado en subsidios y en otros programas, en lugar de usarlos en inversión. Entonces, en el corto plazo lo que queda es endeudarse, si se quiere aumentar la inversión”.
¿De qué se trata?
- Los Gastos de Funcionamiento:
Incluyen las erogaciones que las entidades destinan en la gestión administrativa o técnica, las que son necesarias para la producción de bienes o la prestación de servicios a la población, y las orientadas a mejorar cualitativamente el recurso humano. Estos gastos son vitales para que las entidades puedan prestar los servicios a la población, ya que incluye compra de insumos médicos, combustible para los vehículos de seguridad y ambulancias, alimentos para hospitales y centros carcelarios, útiles escolares, servicios básicos, pago de nómina, mantenimiento de la red vial, entre otros. También contemplan las transferencias corrientes que las entidades de la administración central realizan a las entidades descentralizadas o autónoma.
El Presupuesto de Funcionamiento propuesto para 2024 es de Q81 mil 144.8 millones; de estos Q11 mil 230.6 millones son Gastos de Administración; Q41 mil 194.1 millones a Desarrollo Humano y Q28 mil 720.0 millones a Transferencias Corrientes.
- Los Gastos de Administración:
Incluyen el pago de servicios no personales como servicios básicos, mantenimiento de obras e instalaciones, principalmente a cargo del Ministerio de Comunicaciones; servicios personales como las remuneraciones del Ministerio de la Defensa Nacional; compra de materiales y suministros; devolución de impuestos.
- Además, para Desarrollo Humano:
El 73.1% corresponde al pago de servicios personales que equivale a Q30 mil 120.0 millones, más del 50% se va a personal permanente de los Ministerios de Educación, Gobernación y Salud Pública; también servicios no personales como pago de servicios básicos, arrendamientos, mantenimiento y reparación de instalaciones, adquisición de materiales y suministros.
- Y las Transferencias Corrientes:
Son los aportes a las personas individuales, instituciones descentralizadas o autónomas, que se entregan como parte de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, como al sector justicia, a la Universidad de San Carlos de Guatemala, el pago de clases pasivas civiles del Estado y otros.
- La Inversión Pública:
Son los recursos financieros y técnicos destinados a la creación, modernización, reposición, reconstrucción y mejora, de la capacidad del país para producir bienes y servicios. La inversión puede ser clasificada en tres subtipos de gasto como: la inversión física, las transferencias de capital y la inversión financiera.
