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Las 5 banderas rojas que deben alertar al gobierno sobre la ampliación presupuestaria
La formulación de la propuesta, el destino y ejecución de los recursos de la readecuación aprobada por más de Q14 mil millones genera expectativas y polémica.
El Congreso aún debe conocer objeciones al decreto 16-2024, que contiene la ampliación presupuestaria, presentadas por dos bancadas. (Foto, Prensa Libre: EFE).
La iniciativa de ley de ampliación presupuestaria por Q14 mil 451 millones era necesaria, ya que en la parte de ingresos del Estado existe una subestimación de la recaudación tributaria que debía corregirse, por lo que no se ampliaría con deuda, sino que se ajustarían los espacios presupuestarios, explican expertos en finanzas públicas.
El objetivo sería realizar esa corrección y poder utilizar esos fondos en programas y gastos definidos por el gobierno.
Sin embargo, también existen temas que han generado dudas recurrentes que levantan banderas rojas, a las que el gobierno y el Congreso deben prestar atención, de acuerdo con expertos consultados.
En la Comisión de Finanzas del Legislativo no se lograron consensos y algunos integrantes votaron por que se emitiera un dictamen desfavorable, argumentando que en el Organismo Ejecutivo no habría capacidad de ejecutar los fondos en los pocos meses que quedan del 2024 y varios parlamentarios recomendaron que se optara por modificar el plan de gastos del 2025 que se debe conocer entre septiembre y noviembre próximos.
Finalmente, el 14 de agosto, luego de que por medio de una moción privilegiada se logró interrumpir la interpelación del ministro de Gobernación, Francisco Jiménez, se aprobó la dispensa del dictamen y la ampliación fue aprobada de urgencia nacional por medio del decreto 16-2024 en medio de cabildeos, defensa de la iniciativa y señalamientos de prebendas a cambio de votos.
Los parlamentarios Álvaro Arzú, jefe de bloque Unionista, y Nadia de León, jefe del bloque Nosotros, presentaron objeciones contra el decreto de ampliación por errores en montos e imprecisiones en la redacción de algunos artículos, por lo que el pleno del Congreso está obligado a revisarlo. Y, hasta el viernes 23, aún estaba pendiente de finalización el proceso legislativo para luego enviar el decreto al Ejecutivo para su sanción y publicación.
En tanto, la Corte de Constitucionalidad (CC) dio trámite a cinco amparos en contra del proceso en que se desarrollo la sesión plenaria del 14 de agosto.
El gobierno prevé que, en todo caso, dicha normativa entre en vigencia en septiembre y que en ese mes se ejecute casi la tercera parte del total aprobado y el resto, en el último trimestre del año, ya que se trata de programas que impulsa el gobierno y solo se estaba esperando el espacio presupuestario, según las autoridades. “Se planea una ejecución rápida pero bien hecha”, dijo el presidente Bernardo Arévalo en una transmisión en la red Tik Tok.
Entre aciertos, dudas y recomendaciones
Prensa Libre pidió la opinión especializada de varios expertos: Pedro Prado, analista de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes); Ricardo Barrientos, director ejecutivo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi); y Jorge Lavarreda, del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien).
Barrientos expuso que desde 2023 recomendaron la necesidad de una ampliación y ajuste presupuestario para corregir la subestimación de la recaudación tributaria desde el 2020 a la fecha, lo que ha distorsionado el presupuesto, las metas de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), pero también era necesario establecer medidas de transparencia.
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Prado coincide en que debe garantizarse la transparencia y calidad en el uso de los recursos con el seguimiento y fiscalización que corresponda, necesidad en la que debe cobrar especial atención el papel de la Contraloría General de Cuentas (CGC) y garantizarse la auditoría social, incluso a los Consejos Departamentales de Desarrollo (Codedes).
En tanto, el Cien refiere que en la iniciativa detectaron cinco artículos a los que les hace falta especificar el uso de los recursos públicos y una mayor garantía en la eficiencia y eficacia del gasto, como corresponde a cualquier presupuesto estatal.
Se solicitó al ministro de Finanzas, Jonathan Menkos, la opinión institucional sobre los 5 aspectos siguientes, pero al cierre de nuestra edición no había respondido.
- 1. Metas de recaudación y aportes
Los ingresos tributarios vigentes para el año 2024 se sitúan en Q86 mil 247.6 millones y el artículo 1 del decreto aprobado los amplía a Q99,684.1 millones, aunque el potencial recaudatorio es mayor, según el Icefi.
Se observan avances en la corrección del error millonario de subestimación en la proyección de ingresos tributarios en el presupuesto vigente de 2024, lo cual se considera positivo, al pasar de una carga tributaria de 9.9% del producto interno bruto (PIB) a una de 11.4% del PIB, expone el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi).
Sin embargo, la corrección fue parcial, lo que se considera insuficiente, ya que al tomar en cuenta la recaudación real observada al 31 de julio de 2024, el cobro de impuestos cerrará el año con Q102 mil 571.5 millones (carga tributaria de 11.7%). Por ello persiste un error de subestimación de alrededor de Q2 mil 887.4 millones (0.3% del PIB).
Al persistir la subestimación, se impide corregir en su totalidad la meta de recaudación de la SAT, con lo cual también persiste la distorsión en los parámetros y referentes para evaluar su desempeño.
Además, si se usa el nuevo monto incluido en el decreto como la base de cálculo para la proyección de ingresos tributarios en el proyecto de presupuesto para 2025, el error de subestimación se estaría prolongando para el próximo ejercicio fiscal.
Al respecto, el Cien refiere que se mantienen sus observaciones emitidas antes de aprobarse el decreto y una de ellas es que se encontraron diferencias entre la estimación de la iniciativa de ley de ampliación y otras realizadas por la SAT incluyendo la más reciente de junio de 2024, que según el escenario medio, también superaría los Q102 mil millones.
Comparando las cifras citadas por el Cien, se observa que entre las diferencias más significativas que mencionan están las del impuesto sobre la renta (ISR) que en el decreto se establece en Q1 mil 295 millones inferior a la estimación en el escenario medio de la SAT a abril de 2024.
En el decreto también es más baja la cifra del impuesto al valor agregado (IVA) de importaciones por Q1 mil 49 millones, entre otros, por lo que es necesario que el Organismo Ejecutivo fundamente técnicamente la estimación del monto para cada impuesto y la metodología que usó para calcular el monto del presupuesto de ingresos que usa como base para fijar los aportes constitucionales.
- 2. Sin estructura programática
El artículo 4 del decreto 16-2024 faculta al Ministerio de Finanzas a gestionar para su aprobación, por medio de un acuerdo gubernativo, la distribución analítica de la ampliación aprobada, pero no indica cuáles son los criterios por considerar.
El Cien expone que para el presupuesto de ingresos la distribución se hace a nivel de clase, sección y grupo, similar al detalle del artículo 2 de la iniciativa de ley, y para el presupuesto de egresos se hace a nivel de entidad, programa o categoría equivalente, subprograma, proyecto, actividad, obra, renglón de gasto, fuente de financiamiento y ubicación geográfica (aspecto que es muy alejado del detalle que presentan los artículos 3, 6, 7, 9, 13 y 14).
A eso, Icefi añade que la exposición de motivos de la iniciativa debía incluir una explicación técnica profunda de cuál es la razón de cada artículo propuesto, aunque algunas sí la tenían. Por ejemplo, no se expone en la estructura programática del presupuesto cuál destino va a tener cada ampliación o asignación. “Creemos que la disposición de postergar la distribución es antitécnica y opaca”.
Por aparte, el CIEN hace dos observaciones respecto al artículo con el que se faculta al Minfin para “reorientar” los aportes extraordinarios de los Decretos 54-2022,1-2023 y 5-2023, en los que se detallan como destinos temas como Ampliar la cobertura del Programa de Aporte Económico al Adulto Mayor a través del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, las clases pasivas civiles del Estado, así como dar cumplimiento a los pagos de la Ley Temporal de Desarrollo Integral por conducto del Ministerio de Desarrollo Social, “y otros gastos que contribuyan al bienestar de la población”.
Pero según el Cien, no se incluye información que permita responder a dudas como: ¿Qué bienes y servicios se entregarán a las personas?, ¿cuál será el uso, destino y financiamiento del gasto de los créditos propuestos?, ¿qué bienes y servicios se dejarán de entregar a las personas por los débitos? y ¿cuál era el uso, destino y financiamiento del gasto de esos débitos.
- 3. Asignaciones a Codedes, sin justificación técnica
La ampliación presupuestaria para los Codedes, aún después de haberse aprobado el decreto, no tienen justificación técnica, argumenta el Icefi. El aporte extraordinario para ellos Codedes fue aprobado por Q1 mil 875 millones, aunque la iniciativa original proponía Q1 mil 675 millones.
A ese monto se llegó sumando Q1,556.8 millones de la ampliación en el artículo 3, más un incremento que se incluyó en el reordenamiento de aportes extraordinarios en el artículo 11 por Q118.2 millones. La iniciativa original le asignaba también un aporte ordinario por Q481.9 millones (resultado de aplicar al incremento Q5 mil 782.4 millones de la recaudación del IVA, según el artículo 2, como el destino específico que forma parte del IVA-Paz, que era el equivalente a 1 de los 12 puntos porcentuales de la tarifa del IVA, contemplado en el artículo 10 de la Ley del IVA).
El Icefi explicó que el Congreso de la República “ignoró esta recomendación técnica” y “empeoró la situación” porque sin sustento técnico, le aumentó Q200 millones al aporte extraordinario. Del total, en el decreto no se detalla la fuente de financiamiento para Q1 mil 756.8 millones, pero se cree que tendrán que salir de recursos tributarios distintos al IVA-Paz o recursos de caja.
Tampoco se tiene justificación técnica para la distribución por municipios, y el propio decreto contine errores en el listado. “La omisión es preocupante” porque se trata de “un monto muy voluminoso que se trasladará a los Codedes, pese a ser focos históricos y severos de corrupción, abuso y opacidad”, añade el Icefi.
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Además, la ejecución presupuestaria de los Codedes continúa muy baja ya que los datos del Sistema de Contabilidad Integrado (Sicoin) al 15 de agosto de 2024, la ejecución de las trasferencias del Gobierno Central a los Codede es solo de Q650.6 millones de Q4 mil 44.2 millones vigentes y los niveles más bajos de ejecución se detectan en temas relacionados con las áreas de salud, educación y saneamiento.
- 4. Recursos para el Maga y compras directas
Respecto al aumento para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga), el Icefi se refiere que hay inconsistencias porque en varios artículos el monto ampliado se maneja en Q820 millones, pero en otro, la cifra llega a Q1 mil millones cuando se le agrega el tema de Apoyo al aumento de la producción agrícola nacional y a la disminución de los precios de la canasta básica alimentaria. En ambos casos se carece de justificación técnica, insiste el instituto.
Respecto al segundo artículo mencionado se cuestiona que se autoriza al Maga a adquirir fertilizantes por Q400 millones, semillas por Q20 millones y aperos de labranza por Q80 millones, sin obligación de licitar ni cotizar, sino que podrán ser compras directas e incluiría el costo del transporte para entrega en las cabeceras municipales.
“Esta disposición reproduce las normativas que en el pasado facilitaron abusos y actos de corrupción, incluyendo casos en los que diputados al Congreso de la República fueron señalados y acusados de beneficiarse directa y personalmente, toda vez que eran dueños o estaban vinculados con empresas proveedoras, justamente de fertilizantes, semillas, aperos de labranza y transporte de productos agrícolas”, agrega el Icefi en su análisis.
Se cuestiona también la autorización al Maga para crear un Fondo de Crédito Campesino, administrado por el Crédito Hipotecario Nacional (CHN), por Q500 millones. Ambas entidades deben realizar el reglamento que defina los requisitos, criterios de evaluación y las condiciones que servirán de base para otorgar los créditos.
“Aunque a primera vista aparenta ser una medida legítima y orientada a reducir la inseguridad alimentaria y el costo de la canasta básica, una vez más, no se establecieron requisitos ni evaluación técnica de la capacidad de ejecución adecuada de un fondo, ni opiniones técnicas o dictámenes de entidades especializadas como la Superintendencia de Bancos.
- 5. Arrastre de fondos para el 2025 y necesidad de transparencia
Faltan 4 meses para que termine el año, por lo que posiblemente no dará tiempo para una ejecución de toda la ampliación. ¿Qué pasará con los recursos sobrantes? Esto a pesar de que se faculta a los Codedes a utilizar -después del 2024-, los fondos que no se hayan ejecutado. ¿Eso es legal?
El ministro Jonathan Menkos explicó el viernes 23 de agosto que tienen expectativa de que la ampliación entre en vigencia en septiembre. Respecto al tiempo para ejecutar, refirió que de los Q14 mil 451 millones aprobados por el Congreso, se prevé ejecutar el 30% durante septiembre, y el resto, entre octubre y diciembre de este año.
Explicó que en esa ampliación hay recursos que es indispensable ejecutar, pero Finanzas y el Ejecutivo estaban esperando el espacio presupuestario para hacerlo.
Respecto a los Codedes, el Icefi expone que en el artículo 13 se sugiere una autorización para que estos retengan saldos no ejecutados al final del ejercicio fiscal 2024, pero la redacción no está clara y “podría admitir interpretaciones diversas”.
Se está invocando el artículo 15 de la Ley Orgánica del Presupuesto, con el cual se permiten obras y la adquisición de bienes y servicios cuyo plazo de ejecución exceda un ejercicio fiscal, pero se debe tomar en cuenta que este establece que deben programarse las asignaciones en los presupuestos de cada ejercicio fiscal futuro, “y no extendiendo la vigencia de una asignación en un presupuesto cuya vigencia ya ha caducado”.
Por ello, la entidad refiere que los saldos no ejecutados por los Codedes deben reintegrarse a la Tesorería Nacional, ya que esta obligación se establece en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Presupuesto. Ya existen este tipo excepciones en el decreto 54-2022, que contiene el presupuesto 2023 y que está vigente en 2024 y no se deben seguir replicando, se agregó.
Asíes recomienda que debe garantizarse la transparencia y calidad en el uso de los recursos con el seguimiento y fiscalización que corresponda, cobra especial atención el papel de la CGC y también garantizarse la auditoría social.
Luego refiere que “reconoce la importancia como espacios de acción de los actores del ámbito local” pero que “es urgente fortalecer o implementar mecanismos de transparencia que garanticen una gestión eficiente de los recursos considerando los bajos niveles de ejecución presupuestaria que se han observado en los Codedes”.
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En general, Asíes considera que el fortalecimiento de las medidas de transparencia debe aplicarse a todo el gasto público, incluso la relevancia del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) en la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan).
También recomienda auditorías especiales de la CGC a los recursos ejecutados por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) respecto a los contratos celebrados en la administración anterior.
También el seguimiento a los recursos asignados en el marco de la metodología de “Presupuesto por Resultados” como los fondos para primera vivienda y recursos relacionados al desarrollo rural a cargo del Maga, que ya se han mencionado.
El Icefi advierte que el decreto aprobado suprimió controles anticorrupción para proyectos y contratos de inversión pública en infraestructura vial porque se aprobó una enmienda que adicionó un artículo para derogar disposiciones en leyes anteriores.
Por ejemplo, se deroga el artículo 7 del Decreto 21- 2022 del Congreso que contiene la Ley Para Fortalecer el Mantenimiento y Construcción de Infraestructura Estratégica; el artículo 3 del Decreto 36-2022; y los artículos 6 y 7 del Decreto 50-2022.
Con estos cambios se dejan sin materia casos de corrupción denunciados o en investigación respecto a obras de construcción y “favorece la impunidad para la corrupción y los abusos en el presupuesto de inversión pública en infraestructura vial”, agregó el Icefi.
También debilita la transparencia la autorización para hacer compras sin licitación o cotización sino como compras directas como lo recursos para el Fondo de Crédito Campesino que será operado por el Maga y el CHN. Y no se establecen los criterios y medios específicos para la distribución de los bienes y servicios a adquirir.
ESCRITO POR:
Rosa María Bolaños
Periodista de Prensa Libre especializada en medios escritos y radiales en temas de energía eléctrica, empleo, impuestos, empresas y negocios con más de 20 años de experiencia.
